Sentencia del TCA. Competencias municipales y mineria. Montevideo 2006.


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Tribunal de lo Contencioso Administrativo

DECRETERO DE SENTENCIAS

Montevideo, 2 de agosto de 2006.

No. 547

V I S T O S :

Para sentencia definitiva estos autos caratulados: XXXXXXXXX con INTENDENCIA MUNICIPAL DE MONTEVIDEO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 12/04).

R E S U L T A N D O :

I) Que el 3 de febrero de 2004 comparecen XXXXXXXXX por sí y en nombre de la Sociedad XXXXXXXXX promoviendo la nulidad de la resolución dictada por el Intendencia Municipal de Montevideo No. 3628/2003 de fecha 8/9/03, en cuanto dispuso la clausura de la actividad extractiva de arena que llevaban a cabo en los Padrones Nos. 55.879 y 55.880 ubicados en la zona de Punta Yeguas, departamento de Montevideo.

Indicaron que la clausura como la intimación previa practicada por resolución No. 2906/03 las fundó en el art. 35, numeral 21, de la Ley Orgánica Municipal en cuanto facultaba a las Intendencias Municipales a “velar”, sin perjuicio de las atribuciones del Gobierno Central.

Se agraviaron al entender que la resolución cuya nulidad pretenden no sólo ignora el tema de la vigencia de la ley en el tiempo, sino la especificidad de la materia legislada y sobre todo, vulnera el derecho al trabajo protegido expresamente por el art. 7º de la Constitución.

Agregaron que también se violentó el art. 17 del Decreto 500/91 en cuanto regula el procedimiento administrativo disponiendo que en caso de una petición que pudiera afectar derechos o intereses de otras personas, se les notificará lo actuado a fin de oponer sus defensas.

En consecuencia, sostienen que la resolución cuestionada ha sido dictada con desviación o exceso de poder y en clara violación de normas de derecho posteriores y específicas, lesionando el interés legítimo, personal y directo de los comparecientes, quienes se sienten injusta y arbitrariamente impedidos del ejercicio del derecho al trabajo.

Concluyen afirmando que la resolución de la I.M.M. fue dictada con abuso y desviación de poder, correspondiendo, entonces, dejar sin efecto la clausura de la cantera y habilitar su explotación.

II) Que a fs. 14 y ss. comparece el representante legal del Gobierno Departamental de Montevideo a contestar la demanda, y expresa que su mandante ha actuado conforme a derecho y en mérito a las siguientes normas: art. 47 de la Constitución en cuanto establece que la protección del medio ambiente es de interés general; arts. 274 y 275 que establecen las funciones y atribuciones del Intendente; art. 35, numeral 21, de la Ley Orgánica Municipal y decretos de la Junta Departamental de Montevideo No. 4726 de 25/7/45, en cuanto aprobó la Ordenanza sobre extracción de arenas y la No. 28.242 del Plan de Ordenamiento Territorial en cuanto reglamentó los usos del suelo y la preservación de valores paisajísticos y escénicos, ordenando los usos turísticos y recreativos y limitando usos agrícolas e industriales.

Agregó que de la normativa mencionada surge en forma clara la competencia de su mandante y aunque, si bien, la actividad minera está regulada por el Código de Minería, ello no impide que la situación de autos se halle comprendida en el ámbito de los cometidos de las Intendencias Municipales.

Manifestó que, en cuanto a la alegada indefensión, surge de los antecedentes que los interesados fueron intimados a paralizar la extracción hasta tanto regularizaran la autorización respectiva, respondiendo a una norma con fuerza de ley en el departamento de Montevideo, que se encuentra vigente.

En definitiva, sostienen que el acto administrativo no puede ser calificado de ilegítimo dado que la decisión de su mandante resultó fáctica y normativamente fundada, no habiéndose incurrido por parte de la Administración en abuso o desviación de poder, por lo que el acto administrativo deberá ser confirmado.

III) Consta que se abrió la causa a prueba a fs. 19, certificándose la producida a fs. 41.

Alegaron las partes por su orden; la actora a fs. 43/50 y la demandada a fs. 53/55vto.

IV) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 163/05 de fs. 58), solicitó una medida para mejor dictaminar, la que resultó cumplida; y vueltos los autos, se pronunció por Dictamen No. 449/05 de fs. 69/69 vto.

V) Y citadas las partes para sentencia, la misma fue acordada en legal forma.

C O N S I D E R A N D O :

I) Que, en la especie, conforme a lo establecido en la normativa legal vigente (Ley No. 15.869), se han satisfecho debidamente los presupuestos esenciales habilitantes para el accionamiento en nulidad.

II) Que la Corporación, por unanimidad y compartiendo la posición del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria ejercitada.

II.1.- Se impugna en autos la Resolución No. 3628/03, de fecha 8 de setiembre de 2003, dictada por el Intendente Municipal de Montevideo, por la que se dispuso clausurar la actividad extractiva de arena llevada a cabo por los actores en los padrones Nos. 55.879 y 55.880 ubicados en la zona de Punta Yeguas del Departamento de Montevideo, hasta tanto los interesados obtengan la autorización municipal respectiva (AA “C”, fs. 2/4).

II.2.- Contra dicha volición se interpuso útilmente el recurso de reposición (AA “C”, fs. 7/10vto.), siendo el mismo desestimado luego por Resolución Nº 4326/03, de 20 de Octubre de 2003, del Intendente Municipal de Montevideo (AA “C”, fs. 16/16vto.).

III) Los agravios movilizados por los accionantes dijeron relación con una Resolución (No. 3628/03) que se considera erróneamente fundada en el art. 35, num. 21, de la Ley Orgánica Municipal (No. 9.515, de 28 de octubre de 1935), en cuanto establece que la competencia municipal en el cuidado de las playas marítimas y fluviales es, “…sin perjuicio de las atribuciones del Gobierno Central…”; atribuciones que actualmente entiende que pertenecen a la Dirección Nacional de Medio Ambiente (en adelante, DI.NA.MA.) dependiente del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (en adelante, M.V.O.T.M.A.), y cuyo permiso se obtuvo por Resolución Ministerial No. 63/03 de fecha 11 de marzo de 2003, comunicada a la Intendencia Municipal de Montevideo (en adelante IMM). En cuando a la Ordenanza sobre Extracción de Arenas, es una reglamentación municipal que armoniza con la Ley Orgánica Municipal y, rige “…sin perjuicio de las atribuciones del Gobierno Central; y desde el año 1982 la competencia sobre la actividad minera (en el caso la extracción de arena) está regida por el Código de Minería (arts. 1 y 2); siendo su organismo rector la Dirección Nacional de Geología y Minería (en adelante, DI.NA.MI.GE.) dependiente del Ministerio de Industria, Energía y Minería. Por lo cual, en las dos actividades en cuestión (velar por la conservación de las playas y extraer arena) el Gobierno Central (Poder Ejecutivo) tiene la competencia absoluta asignada por normas jurídicas que no sólo son posteriores en el tiempo, sino que se refieren a una materia específica, derogando por lo tanto normas anteriores en el tiempo y más genéricas en su contenido.

Por último, se violó el art. 17 del Decreto 500/91, por el cual se dispone que si a raíz de una petición resultara una decisión que pudiera afectar derechos o intereses de otras personas, se les notificará lo actuado para que puedan oponer defensas, lo cual no sucedió en el caso, donde se procedió directamente a la intimación del cese de actividades y luego a la clausura.

La Resolución referida ha sido dictada con desviación o exceso de poder y en violación a las normas de derecho posteriores y específicas que se han relacionado, lesionando el interés legítimo, personal y directo de los demandantes.

IV) El Tribunal, tras el análisis detenido del sub causa, desestimará los agravios expuestos, en mérito a los fundamentos que se explicitarán.

IV.1.- Liminarmente habrá de señalarse que, si bien el ámbito de aplicación del Decreto No. 500/91 -cuya violación se invoca en su art. 17- resulta ser el referido al procedimiento administrativo de los órganos de la Administración Central, igualmente de los antecedentes administrativos agregados es posible extraer la conclusión de que la parte actora, en el procedimiento administrativo municipal, no padeció indefensión de tipo alguno en la medida que fue inmediatamente notificada de la primer resolución adoptada por la IMM pasible de afectar sus intereses en la tarea extractiva de arenas emprendida en sus predios de la zona de Punta Yeguas.

En efecto, la Resolución No. 2906/03, de fecha 24 de julio de 2003, por la cual la Comuna dispusiera intimarle la inmediata detención de aquella actividad extractiva, a la vez que le comunicaba que para la continuación de la misma debería obtenerse previamente autorización municipal de acuerdo con el marco normativo vigente (AA “A”, fs, 136/137), le fue notificada el día 30 de julio de 2003 (AA “A”, fs. 138/138vto.), habilitándole así el cabal conocimiento de las actuaciones llevadas a cabo y, la oportunidad de oponerse a la misma, como efectivamente se llevó a cabo (AA “A”, fs. 145/149), sin perjuicio de que la misma terminara siendo desestimada expresamente por Resolución No. 3537/03, de 5 de setiembre de 2003 (AA “A”, fs. 175/175vto.).

IV.2.- El acto residenciado de clausura de actividades extractivas (Resolución No. 3628/03), sobrevino después que la Comuna constatara a través de sus funcionarios, que los intimados habían hecho caso omiso a lo dispuesto por la anterior Resolución No. 2906/03.

V) Contrariamente a lo sostenido por los accionantes, la Sala considera que el acto administrativo impugnado de nulidad fue ajustado a derecho, en tanto no puede desconocerse la competencia que le asiste a la Intendencia Municipal de Montevideo -bien que compartida con la propia del Estado Central- respecto de las cuestiones atinentes a la conservación de las playas marítimas y fluviales, así como los pasos y calzadas de ríos y arroyos, y en particular, su facultad legal de prohibir la extracción de tierra, piedra y arena dentro del límite que juzgue necesario para la defensa de los terrenos ribereños (Ley No. 9.515, art. 35 num. 21º). Y, la necesidad para cualquier interesado en la extracción de arenas en cualquier lugar del Departamento de Montevideo -sea en terrenos de propiedad pública o privada-, de obtener la previa autorización de la Comuna a tales efectos (Decreto No. 4726: “Ordenanza sobre Extracción de Arenas”, arts. 1º y 2º).

El criterio básico determinante de la materia municipal es de orden constitucional y se encuentra esencialmente instalado en su art. 262, el cual dispone que el gobierno y la administración de los Departamentos se halla en manos de los Gobiernos Departamentales con excepción de los servicios de seguridad pública; cometiéndose a la ley la delimitación de los cometidos departamentales y municipales, sin perjuicio de las atribuciones expresadas en los arts. 273 y 275.

Luego, la Ley No. 9.515 les reconoce a las Intendencias Municipales competencia departamental en materia medioambiental, de conservación de playas y sus predios ribereños, otorgándoles incluso la facultad de prohibir -como en el casus– la extracción de arenas para su defensa (art. 35 num. 21). Asimismo, un acto legislativo emanado del Gobierno Departamental (Junta Departamental), el Decreto No. 4726 aprobó la “Ordenanza sobre Extracción de Arenas”, el cual en sus arts. 1º y 2º plasman la necesidad de obtener autorización previa municipal para las actividades extractivas de arena en cualquier predio (público o particular) del Departamento.

Es claro, además, que la protección del medio ambiente fue declarada de interés general por el art. 47 de la Constitución, imponiéndose la abstención para las personas de incurrir en cualquier acto que cause depredación o destrucción del medio ambiente; extremos cuya reglamentación se puso de cargo de la ley.

Al mismo tiempo, no puede desconocerse la competencia que en la misma materia el orden jurídico atribuyó al Gobierno Central y que, correctamente, la parte actora resalta en su libelo introductorio, en mérito a la cual les fue concedido a quienes hoy accionan en sede de nulidad: a) por Resolución de la DI.NA.MI.GE. de fecha 4 de octubre de 2001, permiso de Exploración para el estudio de un yacimiento de arena en los padrones Nos. 55.879 y 55.880 del Paraje Punta Yeguas del Departamento de Montevideo (AA “A”, fs. 158/158vto.); y b) por Resolución del M.V.O.T.M.A. de fecha 11 de marzo de 2003, Autorización Ambiental Previa para el proyecto de extracción de arenas a realizarse en los padrones Nos 55.879 y 55.880 de la 13ª Sección Judicial del Departamento de Montevideo (AA “A”, fs. 96/98).

Pero lejos de compartirse la afirmación de los accionantes en cuanto a que la Resolución impugnada es nula por haber sido dictada por la IMM en un ámbito que no cae bajo su jurisdicción, ya que las autoridades competentes en todo lo relativo a explotaciones mineras es el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Industria, Energía y Minería y, éste a través de la DI.NA.MI.GE.; esta Corporación es de la opinión que se asiste a una situación de competencia concurrente, en la cual las personas quedan simultáneamente sujetas a ambos órdenes de disposiciones jurídicas, o sea que se debe cumplir tanto con las exigencias que el Estado central fije dentro de su competencia, pero también con aquellas que dentro de su ámbito competencial determine el Gobierno Departamental. Ello, porque como se ha señalado por CASSINELLI MUÑOZ (citado por Diego SILVA FORNÉ en: “Gobiernos Departamentales y Policía de la Edificación” L.J.U. t. 121 D), “la relación entre actos legislativos (ley y decreto departamental) no es de subordinación sino de distribución por materia, y “…en las zonas de competencia concurrente las personas quedan sujetas simultáneamente a ambos órdenes de disposiciones jurídicas”.

Reafirma este último concepto, la circunstancia de que en varios de los artículos de la propia “Ley General de Protección al Medio Ambiente” (No. 17.283) se pueda extraer el reconocimiento de competencia en esta materia tanto para el Estado central como a los Gobiernos Departamentales; pudiéndose citar a vía de ejemplo la normativa contenida en los arts. 3, 4, 5, 7 lit. A, 10, etc.. Justamente, el literal A del art. 7º establece que constituyen instrumentos de gestión ambiental, no sólo la presente ley, sino también las demás normas legales y reglamentarias, las normas departamentales… de protección del ambiente, etc.. Y, el art. 10 (Relacionamiento), preceptúa que la competencia de las autoridades nacionales, departamentales y locales queda sujeta a lo establecido en el art. 47 de la Constitución y a lo dispuesto en la presente ley y demás leyes reglamentarias del mismo; y que ninguna persona podrá desconocer las exigencias derivadas de normas nacionales o departamentales de protección y/o conservación ambiental, de igual jerarquía, dictadas en el marco de sus respectivas competencias, al amparo de normas menos rigurosas de los ámbitos departamentales o nacional, respectivamente.

De allí que, el acto administrativo cuestionado debe entenderse dictado por un órgano administrativo dentro del ámbito de su competencia legal, contemplando el interés general, y satisfaciendo una finalidad legítima respaldada inclusive por el Decreto No. 28.242 (Plan de Ordenamiento Territorial), lo cual repele toda imputación de desvío o abuso de poder.

Por los fundamentos expuestos y lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contenciosos Administrativo, el Tribunal

F A L L A :

Rechazando la demanda y, en su mérito, confirmado el acto administrativo impugnado.

Sin especial condenación procesal.

A los efectos fiscales fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $12.000 (pesos uruguayos doce mil).

Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese.

Dr. Rochón, Dra. Battistella, Dr. Lombardi, Dr. Preza, Dr. Harriague (r.). Dra. Petraglia (Sec. Letrada).

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